應急管理部關于加強 安全生產執法工作的意見
應急管理部關于加強
安全生產執法工作的意見
應急〔2021〕23號
中國地震局、國家礦山安監局，各省、自治區、直轄市應急管理廳（局），新疆生產建設兵團應急管理局，部消防救援局、森林消防局，部機關各司局，國家安全生產應急救援中心：
為加強安全生產執法工作，提高運用法治思維和法治方式解決安全生產問題的能力和水平，有力有效防范化解安全風險、消除事故隱患，切實維護人民群眾生命財產安全和社會穩定，推動實現更為安全的發展，根據中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于深化應急管理綜合行政執法改革的意見》提出的“突出加強安全生產執法工作，有效防范遏制生產安全事故發生”原則要求，現提出以下意見：
一、總體要求
以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，認真學習貫徹落實習近平法治思想和習近平總書記關于安全生產重要論述，提高政治站位，統籌發展和安全，堅持人民至上、生命至上，建立完善與新發展階段、新發展理念、新發展格局相適應的科學高效的安全生產執法體制機制。強化安全生產法治觀念，堅持嚴格規范公正文明執法，切實解決多層多頭重復執法和屢罰不改、屢禁不止問題。創新執法模式，科學研判風險、強化精準執法，轉變工作作風、敢于動真碰硬，以高質量執法推動提升安全生產水平，切實把確保人民生命安全放在第一位落到實處，以實際行動和實際效果踐行“兩個維護”。
二、堅持精準執法，著力提高執法質量
（一）明確層級職責。地方各級應急管理部門對轄區內安全生產執法工作負總責，承擔本級法定執法職責和對下級執法工作的監督指導、抽查檢查以及跨區域執法的組織協調等工作。各省級應急管理部門要在統籌分析轄區內行業領域安全風險狀況、企業規模、執法難度以及各層級執法能力水平等情況的基礎上，明確省市縣三級執法管轄權限，確定各級執法管轄企業名單，原則上一家企業對應一個層級的執法主體，下級應急管理部門不對上級部門負責的企業開展執法活動。對下級部門難以承擔的執法案件或管轄有爭議的案件，上級部門可依照程序進行管轄或指定管轄；對重大和復雜案件，要及時報告上級部門立案查處。
（二）科學確定重點檢查企業。完善執法計劃制度，地方各級應急管理部門要將礦山、危險化學品、煙花爆竹、金屬冶煉、涉爆粉塵等重點行業領域安全風險等級較高的企業納入年度執法計劃，確定為重點檢查企業，每年至少進行一次“全覆蓋”執法檢查，其他企業實行“雙隨機、一公開”執法抽查。對近三年內曾發生生產安全亡人事故、一年內因重大事故隱患被應急管理部門實施過行政處罰、存在重大事故隱患未按期整改銷號、納入失信懲戒名單、停產整頓、技改基建、關閉退出以及主要負責人安全“紅線”意識不牢、責任不落實等企業單位，要納入重點檢查企業范圍，在正常執法計劃的基礎上實施動態檢查，年度內檢查次數至少增加一次。對于安全生產標準化一級企業或三年以上未發生事故等守法守信的重點檢查企業，可納入執法抽查。對典型事故等暴露出的嚴重違法行為或落實臨時性重點任務以及通過投訴舉報、轉辦交辦、動態監測等發現的問題，要及時開展執法檢查，不受執法計劃、固定執法時間和對象限制，確保執法檢查科學有效。
（三）聚焦執法檢查重點事項。依據重點行業領域重大事故隱患判定標準，分行業領域建立執法檢查重點事項清單并動態更新。圍繞重點事項開展有針對性的執法檢查，確保企業安全風險突出易發生事故的關鍵環節、要害崗位、重點設施檢查到位。執法檢查要堅持問題導向、目標導向、結果導向，實施精準執法，防止一般化、簡單化、“大呼隆”等粗放式檢查擾亂企業生產經營，以防風險、除隱患、遏事故的執法檢查實效優化營商環境。
三、堅持嚴格執法，著力提升執法效能
（四）嚴格執法處罰。針對執法檢查中發現的各類違法行為，要盯住不放，督促企業徹底整改，嚴格執法閉環管理。對于嚴重違法行為，要求企業主要負責人牽頭負責整改落實，壓實整改責任。嚴格依據法律法規進行處罰，不得以責令限期改正等措施代替處罰，對存在多種違法行為的案件要分別裁量、合并處罰，不得選擇性處罰。對違法行為逾期未整改或整改不到位的，以及同一違法行為反復出現的，要依法嚴肅查處、從重處罰，堅決防止執法“寬松軟”。
（五）建立典型執法案例定期報告制度。各省級、市級、縣級應急管理部門分別按照每半年、每季度和每兩個月的時間周期，直接向應急管理部至少報送一個執法案例，市、縣兩級同時抄報上一級應急管理部門。執法案例須聚焦執法檢查重點事項，從執法嚴格、程序規范并由本級直接作出行政處罰的案件中選取。應急管理部建立典型執法案例數據庫，健全案例匯總、篩選、發布和獎懲機制，選取優秀執法案例，對有關單位和執法人員依據有關規定給予記功和嘉獎；對執法不嚴格、程序不規范的案例將適時進行通報。
（六）密切行刑銜接。嚴格貫徹實施《刑法修正案（十一）》，加大危險作業行為刑事責任追究力度。發現在生產、作業中有關閉、破壞直接關系生產安全的設備設施，或篡改、隱瞞、銷毀其相關數據信息，或拒不執行因存在重大事故隱患被依法責令停產停業、停止使用設備設施場所、立即采取整改措施的執法決定，或未經依法批準或許可擅自從事高度危險的生產作業活動等違反有關安全管理規定的情形，具有導致重大傷亡事故或者其他嚴重后果的現實危險行為，各級應急管理部門及消防救援機構要按照《安全生產行政執法與刑事司法銜接工作辦法》（應急〔2019〕54號），及時移送司法機關，依法追究刑事責任，不得以行政處罰代替移送，堅決糾正有案不送、以罰代刑等問題。對其他涉及刑事責任的違法行為，按照有關法律法規和程序，及時移交查辦。
（七）加強失信聯合懲戒。嚴格執行安全生產失信行為聯合懲戒制度，對于存在嚴重違法行為的失信主體要及時納入安全生產失信懲戒名單，提高執法工作嚴肅性和震懾力。對于列入嚴重失信懲戒名單的企業和人員，將相關信息推送全國信用信息共享平臺，按照《關于對安全生產領域失信生產經營單位及其有關人員開展聯合懲戒的合作備忘錄》（發改財金〔2016〕1001號）要求，實施聯合懲戒。
（八）建立聯合執法機制。結合貫徹落實中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于深化消防執法改革的意見》，加強地方應急管理部門與消防救援機構的協調聯動，創新執法方式，強化優勢互補，建立安全生產執法與消防執法聯合執法機制，加強信息共享，形成執法合力。
四、規范執法行為，著力強化執法權威
（九）全面落實行政執法“三項制度”。嚴格落實行政執法公示制度，按照“誰執法誰公示”的原則，及時通過各級應急管理部門政府網站和政務新媒體、服務窗口等平臺向社會公開行政執法基本信息和結果信息；建立健全執法決定信息公開發布、撤銷和更新機制，嚴格按照相關規定對執法決定信息進行公開，公開期滿要及時撤下。落實執法全過程記錄制度，全面配備使用執法記錄儀，綜合運用文字記錄、音像記錄等方式，實現現場執法和案件辦理全過程留痕和可回溯管理。嚴格執行重大執法決定法制審核制度，明確審核機構、審核范圍、審核內容、審核責任。
（十）規范執法程序。嚴格規范日常執法檢查、專項執法、明查暗訪、交叉互檢等工作方式，堅持嚴格執法與指導服務相結合，在對重點檢查企業的檢查中實行“執法告知、現場檢查、交流反饋”“企業主要負責人、安全管理人員、崗位操作員工全過程在場”和“執法+專家”的執法工作模式。提前做好現場檢查方案，檢查前進行執法告知；檢查中企業有關人員必須全過程在場，客觀規范記錄檢查情況，對重大事故隱患排除前或者排除過程中無法保證安全的依法采取現場處理措施，對依法應當給予行政處罰的要及時立案，全面客觀公正開展調查、收集證據；檢查后進行交流反饋，開展“說理式”執法，注重適用法律答疑解惑，提供安全咨詢和整改指導。存在法定不予處罰、從輕處罰、減輕處罰情形的，應依法執行，防止執法亂收費、亂罰款等現象。對檢查中發現存在的安全問題應當由其他有關部門進行處理的，應當及時移送并形成記錄備查；對需要地方政府和上級應急管理部門研究解決的重大風險和突出隱患問題，要及時報告。要綜合運用約談、警示、通報和考核巡查等手段，及時督促有關地方政府和部門單位落實安全防范措施。
（十一）加強案卷評查和執法評議考核。以執法質量作為案卷評查重點，定期對行政處罰、行政強制等執法案卷開展評查，以評查促規范，持續提高執法能力和辦案水平。以落實行政執法責任制為重點，建立健全執法評議考核制度，從執法力度、辦案質量、工作成效、指導服務等方面對執法工作開展評議考核，依法依規責令改正存在違法、不當情形的行政處罰。強化考核結果運用，將執法評議考核作為年度工作考核的重要指標。
五、推進執法信息化建設，著力完善執法手段
（十二）建立完善企業安全基礎電子臺賬。地方各級應急管理部門要建立企業安全基礎電子臺賬并進行動態更新，全面掌握轄區內企業類型和數量變化。匯總增加與安全生產有關的設備設施、安評報告、事故調查等安全管理內容，形成“一企一檔”，研究分析企業安全風險狀況，為確定重點檢查企業提供數據支撐。
（十三）建立健全安全生產執法信息化工作機制。整合建立全國統一的應急管理監管執法信息平臺，將重點檢查企業生產過程監控視頻和安全生產數據接入平臺，充分運用風險監測預警、信用監管、投訴舉報、信訪等平臺數據，加強對執法對象安全風險分析研判和預測預警，推動加快實施“工業互聯網+安全生產”行動計劃。堅持現場執法檢查和網絡巡查執法“兩條腿”走路，結合疫情防控常態化條件下安全生產執法工作實際，積極拓展非現場監管執法手段及應用，建立完善非現場監管執法制度辦法，明確工作流程、落實責任要求。
（十四）大力推進“互聯網+執法”系統應用。推進智能移動執法系統和手持終端應用，執法行為全過程要上線入網。加強生產作業現場重點設備、工藝、裝置風險隱患樣本庫建設，提高對同類風險隱患的自動辨識能力，增強執法實效。利用執法系統實時掌握執法檢查情況，實現執法計劃、執法檢查、統計分析的實時管理，及時提醒糾正各類違法行為。
六、加強執法力量建設，著力增強執法隊伍能力水平
（十五）加強組織領導。全面加強黨對安全生產執法工作的領導，各級應急管理部門黨委（黨組）每年要定期專題研究安全生產執法工作。要認真貫徹落實中央關于“應急管理執法體制調整后，安全生產執法工作只能加強不能削弱”的要求，充分認識加強和改進安全生產執法工作的重要性和緊迫性，加強執法隊伍建設，落實執法保障，構建權責一致、權威高效的執法體制，持續提升防范化解重大風險和遏制重特大事故的執法能力。
（十六）加強執法教育培訓。健全系統化執法教育培訓機制，建立并規范實施入職培訓、定期輪訓和考核制度。制定年度執法教育培訓計劃，把理論學習與實踐鍛煉、課程講授與實際運用有機結合，不斷增強執法人員綜合素質特別是一線人員的履職能力，持續提高具有安全生產專業知識和實踐經驗的執法人員比例。突出執法工作重點環節，采取理論考試、現場實操、模擬執法等方式組織開展執法隊伍崗位比武練兵，充分發揮其檢驗、激勵和導向作用，推動執法人員提高實戰能力、錘煉工作作風、規范執法行為。
（十七）加強專業力量建設。嚴把專業入口關，加大緊缺專業人才引進力度，強化專業人干專業事。加大礦山、危險化學品、工貿等重點行業領域專業執法骨干力量培養力度，從理論、實踐等方面制定專門培養計劃，突出培養重點，建設法治素養和安全生產專業素質齊備的執法骨干力量。突出安全生產執法專業特色，提高執法裝備水平，開展執法機構業務標準化建設，加強執法保障能力。聘請相關行業領域有影響力的技術人員和專家學者等，組成執法監督員隊伍，為安全生產執法工作提供理論和專業力量支撐。
各省級應急管理部門要將落實本意見重要情況，及時報告應急管理部。
